Europäisches Verwalten aus der Bürgerperspektive gedacht - Eine Untersuchung der Internalisierung von Good Administration-Normen auf europäischer Ebene unter besonderer Berücksichtigung der Rolle der europäischen Ombudsman-Institution

Abstract

Seit Mitte der 1990er Jahre, im Zuge der weltweiten Diskussion um eine Ausrichtung bürokratischer Verfahren am Ideal des Public Service, lässt sich auch auf europäischer Ebene eine Tendenz verfolgen, die dem Bürger im Verwaltungsprozess eine gewichtigere Position einräumt. Die vorliegende Magisterarbeit untersucht in diesem Kontext die Rolle des Europäischen Bürgerbeauftragten (auch: Ombudsman, im folgenden EB) bei der Entwicklung von Good Administration-Normen auf EU-Ebene in den Jahren 1995 bis 2003.

Die Institution des EB wurde mit dem Vertrag von Maastricht als Element der Unionsbürgerschaft institutionalisiert und während der ersten beiden Amtsperioden durch den Finnen Jacob Söderman verkörpert. Sie stellt eine außergerichtliche Beschwerdeinstanz für EU-Bürger dar, untersucht Streitfälle mit allen EU-Institutionen, die in direktem Kontakt zu den Bürgern stehen und vertritt so dessen Interessen im europäischen Verwaltungssystem. Mit weitreichenden Untersuchungskompetenzen ausgestattet, ist der EB in der Lage, wiederholt auftretenden Missständen nachzugehen und die Verwaltungsverfahren der EU in zentralen Punkten wie Transparenz, Gleichbehandlung und Rechtschaffenheit fortzuentwickeln. Somit wirkt er zweifach: Er schlichtet Konfliktfälle und entwickelt Normen für das Verwaltungssystem als Ganzes.

Die Ombudsman-Institution hat schwedische Wurzeln und existiert heute in ca. 110 Staaten der Welt. Für die junge supranationale EU-Verwaltung stellte ihre Einrichtung eine Innovation dar, deren Auswirkung auf die Verwaltungskultur der Europäischen Union ein bisher kaum untersuchter Forschungsgegenstand ist.

Zentraler Untersuchungsgegenstand sind zwei Fallbeispiele: Zum einen der Zugang zu den Dokumenten der Unionsinstitutionen und zum anderen die Entwicklung von Kodizes für gute Verwaltungspraxis auf europäischer Ebene. In beiden Fällen lässt sich im Untersuchungszeitraum eine Stärkung der individualrechtlichen Perspektive in den Regelungen und Verfahren der EU festhalten. Dies entspricht den inhaltlichen Zielvorstellungen, die der EB Jacob Söderman während seiner Amtszeit formulierte, und mag angesicht der traditionell schwachen politischen Machtposition der Ombudsman-Institution erstaunen: Die Empfehlungen des EB besitzen keinen rechtlich bindenden Charakter, ihre Nichtbefolgung wird nicht sanktioniert. Dennoch gelang es dem EB, durch Koalitionen mit Nichtregierungsorganisationen, dem Europäischen Parlament und den Medien, in den untersuchten Fällen die Bürgerperspektive auch gegen die Interessen der Europäischen Kommission und des Europäischen Rats stärker zu verankern. Greifbare Ergebnisse dieser Entwicklung sind die Verankerung eines Rechts auf Gute Verwaltung in Artikel 41 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union im Dezember 2000 und das Recht auf Zugang zu Unionsdokumenten in Artikel 255 EGV des Amsterdamer Vertrags.

Die theoretische Grundlage der Untersuchung liefert der in den 1980er Jahren von Paul A. Sabatier und Hank C. Jenkins-Smith entwickelte Advocacy Coalition Framework. Dieser Ansatz führt den Wandel von Politikprogrammen in einem konkreten Problemfeld auf den Konflikt konkurrierender Koalitionen zurück.

Since the mid-1990s a global discussion on administration as ‘public service’ emphasizes the role of the citizen in bureaucratic procedures. Accordingly a development can be seen on EU level that admits a more prominent position to the citizen in the administrative process. The present dissertation investigates the role of the European Ombudsman (hereafter EO) in this development of Good Administration standards at EU level in the years 1995 to 2003.

The institution of the EO was introduced by the Treaty of Maastricht as an element of European Citizenship. Jacob Söderman a former Finnish Ombudsman held the post during the first two terms of office. The institution provides a non-judicial appeal body for EU citizens inspects disputes with all EU institutions in direct contact with them and thus represents their interests in the European administrative system. With far-reaching investigation powers the EO pursues deficiencies on key issues such as transparency equal treatment or righteousness. In addition to that in arbitrating concrete conflict situations Ombudsmen develop standards for the administrative system as a whole. The institution has Swedish roots and exists today in approximately 110 countries around the world. For the young supranational EU administration its creation presented an innovation whose impact on the administrative culture of the European Union is a barely touched topic of research.

This dissertation focussed on two case studies: First, access of documents issued and held by the EU institutions and secondly the development of codices of good administration at European level. In both cases a strengthening of the individual perspective in the legal rules and procedures of the EU can be seen during the investigation period. This corresponds to the substantive goals of the EB Jacob Söderman during his tenure. Surprisingly one could think taking into account the traditionally weak political position of the Ombudsman Institution: The recommendations of the EO do not have a legally binding nature their non-compliance is not sanctioned. Nevertheless, the EO through coalitions with non-governmental organizations, the European Parliament and the media could strengthen the citizen’s perspective against the interests of the European Commission and European Council in the investigated cases. Clear results of this development are the right to good administration in Article 41 of the Charter of Fundamental Rights of the European Union and the right of access to EU documents in Article 255 EC of the Amsterdam Treaty.

The theoretical basis of the study is provided by the Advocacy Coalition Framework, developed in the 1980s by Paul A. Sabatier and Hank C. Jenkins-Smith. This approach interprets policy change in a specific problem area as the result of an ongoing conflict between competing coalitions.