Legislative control over the executive in Latin American presidential systems : executive-legislative institutional relationship during the stabilization and structural adjustment measures commonly known as Washington Consensus

Abstract

This study addresses a paradigmatic debate in contemporary political science: the discussion about the relative importance of institutional and structural constraints against the political agenda (even if it is an internationally agreed one), and the choice or decision making possibilities political actors have, plus the institutional channels that exist to express these decisions. In other words, the research seeks a pattern oriented to explain the possibilities of reforming the state, and the institutional reactions presented by the legislative. The enquiry suggests that aside from a number of investigations done to explain the turbulent decades when structural adjustments took place, the role of the legislative (in passing or stopping many of these reforms) in the presidentialist democracies of Latin America has been enormously and continuously overlooked, because among other reasons, of its supposed weakness. In the case of Latin American presidentialist democracies, the historic tradition of the strong president together with a light parliamentary figure, developed throughout a continuous set of interactions and led to a great paradox: unequal powers cannot control each other despite being normatively conceived as mutual veto actors. The legislative, so asymmetrically equipped in the several constitutions of the region, could not perform its other main function aside from legislating, that is, the control of the executive power and its decisions. This being said, a deliberate focus on the legislative powers in Latin America, brings out to light structural and functional constraints that do have a determinant and radical effect in the outcome of policy production. Despite being a seemingly historically and functionally weakened power in comparison to the executive it ought to observe and control, legislatives can apply a number of legal and extra legal resources to make their weight distinguishable in political negotiations. The approval of any privatization initiative implies a deliberate involvement, so foreseen in the constitutions of the region, of parliament majorities plus willing executives. Privatization meant during the 1980’s and the 1990’s, a complete policy innovation that required a new legal and regulative corpus both in Argentina and Venezuela and a synchronization of the executive-legislative aims and purposes to produce it. Interestingly, the idea of selling public industries to private investors represented a contradiction to the existing legal frame of a state and a society based on a state-led development model for over 50 years. The so-called decentralized administration, namely, the state owned enterprises had forged a complete conception of the state and the political forces. Under these circumstances, the reform program, to be able to take off, had to manage to become an institutionally common idea for diverse political forces and social sectors. The roots of the former inward development model had diverse depths in the constitutional and institutional design of the two countries chosen for this study, but in both cases it was mature and well ingrained at the time when Pérez and Ménem started to apply reforms: in Argentina throughout the decades after the war, and in Venezuela, most strongly after the 70’s and Pérez's bizarre proposition of the Gran Venezuela.

Die institutionellen Beziehungen zwischen Exekutive und Legislative während der Stabilisierungs- und Umstrukturierungsmassnahmen des sogenannten „Washington Consensus“. Die Fälle der Privatisierung in Argentinien und Venezuela.

Diese Arbeit befasst sich mit einer paradigmatischen Debatte der zeitgenössischen Politikwissenschaft: die Diskussion der relativen Bedeutung institutioneller und struktureller Kontrolle über die politische Agenda (selbst wenn es sich um eine international vereinbarte handelt); die Wahl- oder Entscheidungsmöglichkeiten der politischen Akteure und die institutionellen Kanäle zur Umsetzung dieser Entscheidungen. In anderen Worten ausgedrückt handelt es sich um den Versuch, ein Erklärungsmuster sowohl für die Möglichkeiten der Staatsreform als auch für die institutionellen Reaktionen der Legislative zu finden. Die Arbeit legt dar, dass die Rolle der Legislative in den lateinamerikanischen Präsidialsystemen bei der Umsetzung oder dem Widerstand gegen die Reformen, abgesehen von einer Reihe von Studie, die sich mit der turbulenten Zeit der strukturellen Anpassungsmassnahmen befassen, bisher kontinuierlich stark vernachlässigt worden ist, unter anderem aufgrund ihrer angenommenen institutionellen Schwäche. Im Fall der präsidentiellen Demokratien Lateinamerikas existiert die Tradititon eines starken Präsidenten im Gegensatz zu einem schwachen Parlament, die sich aus einer kontinuierlichen Reihe von Interaktionen heraus gebildet hat und zu einem grossen Paradox führt: ungleiche Kräfte können sich nicht gegenseitig kontrollieren, selbst wenn sie normativ als Veto-Akteure angelegt sind. Die in den verschiedenen Verfassungen der Region so unterschiedlich ausgestattete Legislative war nicht in der Lage, ihre zweite wichtige Funktion nach der Gesetzgebung zu erfüllen: die Kontrolle der exekutiven Gewalt und deren Entscheidungen. Unter diesem Gesichtspunkt beleuchtet eine Untersuchung der legislativen Kräfte in Lateinamerika strukturelle und funktionale Einschränkungen, die einen entscheidenden Einfluss auf die „Policy Production“ haben. Obgleich es sich im Vergleich zur Exekutive, die es beobachten und kontrollieren soll, um eine historisch und funktional geschwächte Gewalt handelt, kann die Legislative durch die Anwendung regulärer und ausserordentlicher legaler Ressourcen ihr Gewicht in politischen Verhandlungen spürbar werden lassen. Die Durchführung jedweder Privatisierungsmassnahme erfordert nach den Verfassungen der Region eine bewusste Beteiligung von parlamentarischen Mehrheiten und eine reformwillige Exekutive. Privatisierung bedeutete in den 1980er und 1990er Jahren eine vollständige Policy-Innovation, die sowohl in Argentinien als auch in Venezuela einen neuen Gesetzes- und Regelkorpus und somit auch ein Abstimmen der Ziele und Vorhaben der Legislative und der Exekutive erforderlich machte. Die Idee, staatliche Unternehmen an private Investoren zu verkaufen, stand im Gegensatz zur existierenden Gesetzgebung, die seit mehr als 50 Jahren auf einem staatlich gelenkten Entwicklungsmodell basierte. Die sogenannte „dezentralisierte Verwaltung“ der staatlich geführten Unternehmen hatte das gesamte Konzept des Staates und der politischen Kräfte geformt. Das Reformvorhaben musste unter diesen Umständen zu einer gemeinsamen Idee für unterschiedliche politische Kräfte und gesellschaftliche Sektoren werden. Das bisherige Entwicklungsmodell war im konstitutionellen und institutionellen Gerüst der für diese Studie ausgewählten Länder unterschiedlich tief verwurzelt, in beiden Fällen aber zum Zeitpunkt der von Pérez respektive Ménem eingeführten Reformen fest etabliert.