Welche Faktoren führten dazu, dass das Europäische Parlament den europäischen Entscheidungsprozess um die 7. Änderung der Kosmetikrichtlinie klar gewonnen hat

Abstract

Die Art und Weise wie Gesetzesakte der Europäischen Union entstehen, gilt vielen Beobachtern als undurchschaubar. In der akademischen Welt ist umstritten, welche Akteure den Entscheidungsprozess am stärksten innerhalb des institutionellen Entscheidungsgefüges auf europäischer Ebene zwischen Rat, Parlament und Kommission prägen. Um einen Beitrag zur Klärung dieser Frage zu leisten, hat diese Dissertation den legislativen Verlauf eines europäischen Gesetzesvorhabens im Mitentscheidungsverfahren rückwirkend vom ursprünglichen Kommissionsvorschlag bis zum letztendlich verabschiedeten Ergebnis in Form einer qualitativen Inhaltsanalyse untersucht. Dazu wurden zwei Theorien der europäischen Entscheidungsfindung, die Ansätze von Andrew Moravcsik und George Tsebelis, auf ihre Aussagekraft geprüft. Ersterer spricht den Staaten mit ihren nationalen Interessen den entscheidenden Einfluss zu, während letzterer die aus den Verfahrensregeln resultierende Macht der supranationalen Institutionen hervorhebt. Als Fallstudie diente die im Februar 2003 verabschiedete 7. Änderung der Kosmetikrichtlinie, die aufgrund der heftigen Auseinandersetzungen und der erst späten Einigung im Vermittlungsverfahren keinen Standard-, sondern einen aussagekräftigen Sonderfall darstellt, da der Entscheidungsprozess bis zum Ende in aller Intensität ausgereizt wurde. Die verschiedenen Akteure haben darum gerungen, inwieweit Kosmetika, die auf Tierversuchen basieren, in Europa verkauft werden dürfen. Das Ergebnis der Kosmetikrichtlinie entsprach einem Erfolg des Parlaments und der Tierschützer, während Kommission, Industrie und das aufgrund seiner wichtigen Kosmetikhersteller engagierte Frankreich unterlagen. Die Fragestellung lautete daher: "Welche Faktoren führten dazu, dass das Europäische Parlament den europäischen Entscheidungsprozess um die 7. Änderung der Kosmetikrichtlinie klar gewonnen hat?" Der Aufbau der Dissertation besteht aus drei Teilen: Zuerst werden die beiden Theorien skizziert und aus ihnen jeweils vier Hypothesen für die weitere Untersuchung abgeleitet und gegenübergestellt. Dann analysiert der zweite Teil die Entwicklung der Kosmetikrichtlinie von Anfang bis Ende. Abschließend werden in einem dritten Teil die Ergebnisse präsentiert.

Das Resultat der Untersuchung, welche Faktoren zu einem Sieg des Parlamentes geführt haben, lautet: Ausschlaggebend für die endgültige Form der Kosmetikrichtlinie war die Dominanz des Parlaments. Der entscheidende Grund dafür lag in der unterschiedlichen internen Verfasstheit der beiden kollektiven Vetospieler Rat und Parlament. Während das Parlament geschlossen auftrat, kollabierte der Rat wegen seiner inneren Zerrissenheit. Die unterschiedlichen Faktoren, die zur Geschlossenheit des Parlamentes bzw. zur Spaltung des Rates führten, wurden in dieser Arbeit in abnehmender Bedeutung in Haupt-, Primär- und Sekundärfaktoren klassifiziert. Die Spaltung des Rates resultierte vor allem aus seiner Angst vor dem drohenden Inkrafttreten der 6. Änderung der Richtlinie im Falle des Scheiterns der Verhandlungen. Aber auch die Primärfaktoren wie das Rechtsgutachten des juristischen Dienstes, die politisch-emotionale Dimension der Tierschutzfrage, das unflexible Beharren Frankreichs und der Industrie auf dem Vermarktungsverbot, die Positionierung Deutschlands im Sinne des Parlaments gegen Ende der Verhandlungen und die Verhandlungsführung der dänischen Präsidentschaft im Vermittlungsausschuss trugen dazu bei. Die Geschlossenheit des Parlaments rührte dagegen in erster Linie aus den vier Hauptfaktoren der politisch-emotionalen Dimension des Themas, dem parlamentsunfreundlichen Handeln der Kommission, dem harten Verhandeln der Berichterstatterin sowie dem unflexiblen Agieren der Industrie.

Das Resultat des Theorienvergleiches zeigte folgendes Ergebnis: Von den vier Hypothesen der beiden Theoretiker besaßen immer diejenigen von Tsebelis die größere Erklärungskraft, während diejenigen von Moravcsik nicht der Realität standhielten. Die erste Hypothese zielte auf das Abstimmungsverhalten des Parlaments. Tsebelis Annahme sagte ein einheitliches Abstimmen voraus, da sich das Parlament gegenüber dem Rat durchsetzen will, während Moravcsik ein ähnliches Abstimmungsverhalten im Parlament wie im Rat prognostizierte. In der zweiten Hypothese stand die Entscheidungsfindung im Rat im Mittelpunkt. Tsebelis gestand auch den kleineren Staaten Einfluss auf das Geschehen mittels der Verfahrensregeln zu, während Moravcsik diese von den größeren Staaten dominiert sah. Die dritte Hypothese behandelte das Verhältnis zwischen dem Rat und den beiden supranationalen Institutionen. Laut Tsebelis sollten diese ihren Einfluss wahrnehmen können, während Moravcsik von einer Dominanz des Rates ausging. Die vierte Hypothese hob auf die Möglichkeiten der auf nationaler Ebene unterelegenen Lobbyisten ab, das Verfahren auf EU Ebene zu beeinflussen. Nach Tsebelis widersprach dem nichts, während Moravcsik dies ausschloss.

Academics disagree about which actors in the European Unions’s institutional decision-making structure involving the Council, the Parliament and the Commission have the greatest impact on the decision-making process. As a contribution to clarifying this question this dissertation used a policy analysis to trace the legislative path of a piece of draft European legislation in the codecision procedure from the original Commission proposal through to the finally approved result. In so doing it examined the explanatory power of two theories of European decision-making – the approaches taken by Andrew Moravcsik and George Tsebelis. Whereas the former holds that the individual states with their national interests have a decisive influence, the latter places more emphasis on the power accorded to the supranational institutions by EU procedures. The dissertation used as a case study the 7th amendment to the directive on cosmetics passed in February 2003. Owing to the major controversy surrounding this legislation on which agreement was reached only at a late stage in a conciliation procedure, it should be regarded as a significant special case that made full use of all the provisions for decision-making rather than as standard legislative practice. The issue so hotly debated by the various actors concerned to what extent cosmetics tested using animal experiments should be allowed to be sold within the European Union. The cosmetics directive eventually adopted represented a victory for the Parliament and animal rights campaigners. The losers in the controversy were the Commission, the cosmetics industry and France, which, on account of its major cosmetics producers, supported the industry. The question addressed by the dissertation was therefore: "Which factors led to the European Parliament emerging as the clear winner in the European decision-making process concerning the 7th amendment to the directive on cosmetics?" The dissertation consists of three parts: In the first part the two theories are outlined and four contrasting hypotheses derived from each to them to serve as a basis for the study. Part two traces the path of the cosmetics directive from start to finish. The third and final section presents the findings. The study concluded that the following factors led to a victory for the European Parliament. First of all, the dominance of the Parliament played a decisive role in the final form taken by the cosmetics directive. The key reason for this was the difference in the internal state of the two collective veto players the Council and the Parliament. Whereas the Parliament adopted a unified position, the Council collapsed because of internal divisions. The various factors that produced a unified Parliament but a divided Council are examined in this study in descending order of importance and classified into three categories: main, primary and secondary factors. The Council was divided mainly because it feared that the 6th amendment to the directive would come into force if negotiations failed. But there were also a number of primary contributing factors: these included the expert opinion provided by the EU’s legal service, the emotional dimension of policy involving the issue of animal rights, the inflexible insistence of France and the cosmetics industry on the marketing ban, Germany’s adoption of the Parliament’s position towards the end of the negotiations and the way the Danish Presidency conducted negotiations in the Conciliation Committee. By contrast, the unity of the Parliament was based chiefly on four main factors: the emotional dimension of the issue, the Commission’s hostile attitude to the Parliament, the tough negotiating position adopted by the Rapporteur and the inflexible behaviour of the industry. The comparison of the two theories produced the following conclusion: of the four hypotheses of the two theoreticians those of Tsebelis always had greater explanatory power, while those of Moravcsik did not correspond with reality. The first hypothesis concerned the voting behaviour of the Parliament. Assuming that the Parliament would wish to assert itself vis-à-vis the Council, Tsebelis predicted a unanimous vote, while Moravcsik predicted similar voting patterns in both the Parliament and the Council. The second hypothesis focussed on the decision-making process in the Council. Tsebelis believed that on account of the procedural rules the smaller states would also have an influence on the course of events, whereas Moravcsik thought this would be dominated by the larger states. The third hypothesis addressed the relationship between the Council and the two supranational institutions. Tsebelis thought the latter would be able to exert their influence while Moravcsik assumed that the Council would be dominant. The fourth hypothesis was concerned with the opportunities for at the national level defeated lobbyists to influence the procedure at the EU level, which only Tsebelis believed possible.